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留住敦煌歷史的印記——《敦煌歷史文化名城保護條例(草案)》解讀
日期:2015年8月18日 來源:本站編輯 點擊:11927
      敦煌擁有位勢極高的歷史文化資源稟賦,是中華民族引以為豪的歷史文化制高點,在世界文化遺產中地位顯赫。甘肅省人大常委會通過自主立法,加強對這一歷史文化名城的保護,對實施國家“一帶一路”戰略、實現敦煌文化現代復興、推進敦煌轉型跨越具有重大意義。


留住敦煌歷史的印記

——《敦煌歷史文化名城保護條例(草案)》解讀

  甘肅敦煌因擁有輝煌的文化遺產、豐富的歷史印記和獨特的自然風光而享譽中外,被稱作“世界的敦煌”、“人類的敦煌”。7月28日,《敦煌歷史文化名城保護條例(草案)》提交甘肅省十二屆人大常委會第十八次會議進行初審。這是甘肅省人大常委會的又一自主立法項目,意味著敦煌歷史文化名城保護經反復醞釀,正式提上立法日程。

  省人大常委會自主立法,加大對歷史名城保護力度

  敦煌歷史悠久,文化燦爛,是古絲綢之路上的重鎮和中西經濟、文化交流的薈萃和集散之地,也是享譽中外的歷史文化名城。自張騫通西域后,公元前111年漢武帝建立敦煌郡以來,敦煌就是一個多民族并存、多元文化共處的地區。亞歐大陸諸文明及多重交通網絡在此交匯,是中國一體多元的區域文化重鎮,也是古代中國與世界文明交往最頻繁、影響最深遠的地區,被譽為“華戎所交大都會”。這里擁有輝煌的文化遺產、豐富的歷史印記和獨特的自然風光,形成了開放包容、向善守正、崇高唯美的敦煌文化。1986年,被國務院命名為國家歷史文化名城。
  據甘肅省人大教育科學文化衛生委員會主任委員龐波介紹,敦煌擁有位勢極高的歷史文化資源稟賦,是中華民族引以為豪的歷史文化制高點,在世界文化遺產中地位顯赫。甘肅省人大常委會通過自主立法,加強對這一歷史文化名城的保護,對實施國家“一帶一路”戰略、實現敦煌文化現代復興、推進敦煌轉型跨越具有重大意義。
  2013年1月,國務院批準甘肅建設華夏文明傳承創新區,敦煌在其中被賦予了龍頭和核心的重大使命。2013年8月,習近平總書記提出建設“絲綢之路經濟帶”,敦煌在其中被賦予了重要支點和關鍵節點的重大擔當。同時,絲綢之路(敦煌)國際文化博覽會和國際航空港建設,隨著國家“一帶一路”戰略規劃上升為國家戰略,敦煌在其中被賦予了促進絲綢之路沿線國家文化交流、落實國家文化向西開放戰略和服務絲綢之路經濟帶甘肅黃金段建設的重大任務。龐波說,出臺條例,制定全面系統的保護措施和條款,科學有效地保護敦煌文化遺產和自然遺產,對于呼應“一帶一路”國家戰略,實現華夏文明傳承創新區重點突破,推動敦煌國際文化旅游名城建設具有重要意義。
  敦煌是人類四大文明和佛教、基督教、伊斯蘭教三大宗教的交匯地,集世界級自然景觀和文化遺產為一體,敦煌莫高窟是聯合國教科文組織評選的兩個全部符合世界文化遺產六項指標的文化遺存之一。敦煌學作為世界顯學,享譽全球。敦煌文化作為敦煌歷史文化名城的核心,其歷史價值、傳播價值、國際影響力無可比擬,但有許多已經碎片化、隱性化,正在逐漸消亡,如不加強保護,將永久消失。龐波說,出臺條例,依法加強對敦煌珍貴的歷史文化資源的保護和監管,拓展保護渠道,創新保護機制,積極引入社會資本參與歷史文化名城保護與利用,對于實現敦煌文化的現代復興具有積極意義。
  作為古絲綢之路咽喉要道和商埠重地的敦煌,因其文化資源的優勢和國際文化的影響力,迎來了嶄新的發展機遇,為敦煌文化的現代復興賦予了新的歷史使命和現實擔當。龐波認為,面對新形勢、新要求和新期待,敦煌肩負著引領全省文化產業發展繁榮、推動國家“一帶一路”戰略實施的光榮使命,但敦煌文化生態和自然生態都非常脆弱,亟須加強對敦煌歷史文化名城的保護管理和開發利用。出臺條例,對于強化敦煌文化保護,激活敦煌文化基因,擴大對外開放,促進敦煌市經濟社會跨越式發展都具有重要的現實意義。
  據了解,隨著經濟社會的迅速發展,歷史文化名城保護與城市、村鎮現代化建設之間的矛盾日益凸顯,保護往往讓路于開發利用,文化遺產往往成為解決矛盾的犧牲品。雖然國務院批復中的七處重要節點——莫高窟、月牙泉、敦煌古城遺址、白馬塔、古陽關遺址、漢代烽燧遺址、玉門關等保護狀況較好,但隨著城市化進程的加快,一些歷史街區、鎮、村和歷史建筑面臨危險或日漸消亡。近30年以來,雖然各級政府對敦煌歷史文化名城建設給予了高度重視和積極支持,但作為一個縣級市,由于文物分布范圍較廣、文物保護的基礎條件落后、保護資金不足、人才緊缺、管理體制不順等原因,導致保護措施沒有完全落實到位,一定程度上制約了名城保護工作的開展。
  為切實做好敦煌歷史文化名城的保護工作,我省出臺了一系列保護措施,組織編制了一系列規劃,實施了一批文化保護工程,為制定條例奠定了良好的工作基礎。2002年以來,省人大常委會相繼制定出臺了《甘肅敦煌莫高窟保護條例》、《甘肅省文物保護條例》、《甘肅省非物質文化遺產保護條例》。2013年以來,按照《敦煌國際文化旅游名城建設發展規劃綱要》“保護第一”的原則,敦煌市人民政府組織編制了《敦煌市城市總體規劃》、《敦煌歷史文化名城保護規劃》、《鳴沙山月牙泉風景名勝區重點區域詳細規劃》、《敦煌文物保護總體規劃》等規劃,完成和實施了敦煌市博物館新館建設、敦煌境內長城及烽燧搶險加固、陽關文化遺產保護等工程。2014年6月,玉門關遺址、懸泉置遺址成功入選世界文化遺產名錄,敦煌成為全國擁有世界文化遺產最多的縣級市。這些工作實踐和工作基礎說明,制定和出臺《敦煌歷史文化名城保護條例》的時機已經成熟。
  2014年3月,敦煌市人大常委會將《加快〈敦煌歷史文化名城保護條例〉地方立法的報告》逐級上報省人大常委會。省人大常委會高度重視,隨即召開主任會議,確定將《敦煌歷史文化名城保護條例》列為省人大常委會2014年立法調研計劃,組成調研組先后對莫高窟、懸泉置遺址、敦煌南倉、白馬塔、沙洲城遺址、西云觀、敦煌博物館等文物保護景點進行了實地調研,組織相關部門和敦煌文化研究專家進行座談交流,并先后三次邀請省內法律、文化專家學者對敦煌市率先起草的條例草案進行了評審修改。2014年年底,省人大常委會將《敦煌歷史文化名城保護條例》確定為2015年省人大常委會自主立法項目,交由省人大教科文衛委員會具體承辦。隨后條例立法工作正式啟動,通過召開立法聽證會和立法座談匯報會,向媒體公布條例草案,廣泛征求社會各界意見建議,最終形成現在的條例草案。
  據悉,條例草案共七章三十四條,包括總則、歷史文化街區古鎮和村落的保護、不可移動文物和可移動文物的保護、非物質文化遺產的保護、自然遺產的保護、法律責任、附則。

  分物質文化遺產、非物質文化遺產、自然遺產三個層次設定保護對象

  為有效保護敦煌歷史文化名城,條例草案對保護對象的設定與省政府批準的《敦煌歷史文化名城保護規劃》中所設定的保護內容保持了一致,將敦煌歷史文化名城保護內容劃分為三個層次,即物質文化遺產、非物質文化遺產、自然遺產,將各級文物保護單位、尚未核定為文物保護單位的不可移動文物、歷史建筑、歷史文化街區古鎮村落、列入各級非物質文化遺產代表性項目名錄的項目及特色鮮明的自然遺產均納入了保護內容。
  對物質文化遺產,條例草案明確了保護對象,即以絲路古道、玉門關道、陽關道等為代表的歷史交通道路體系;以南倉街區、北臺街區、文廟街區等為代表的歷史文化街區;以沙州鎮、陽關鎮等為代表的歷史文化古鎮;以河州堡、清水村等為代表的歷史文化村落;以玉門關及長城烽燧(包括大方盤、小方盤)、懸泉置遺址、陽關遺址、壽昌城遺址、沙州城遺址、馬圈灣遺址、觀音井廟宇遺址、老君堂廟殿遺址等為代表的古遺址;以佛爺廟至新店臺墓群、祁家灣墓群及南湖、西土溝、山水溝墓群等為代表的古墓葬;以敦煌南倉、白馬塔、西云觀、火神廟大殿等為代表的古建筑;以敦煌莫高窟(包括西千佛洞)為代表的石窟寺;以王家堡民居、馬家堡遺址、黃渠林場水井遺址等為代表的近代重要歷史遺跡;以敦煌遺書文獻、簡牘、青銅器、畫像磚等為代表的可移動文物。
  條例草案所指的非物質文化遺產保護對象包括列入國家級、省級、市級和縣級非物質文化遺產代表性項目名錄的項目、傳承人及相關的實物和場所。條例草案規定,保護管理機構應當對非物質文化遺產代表性項目所依存的文化場所、建筑物、遺跡和傳承空間等采取有效措施予以保護,做好非物質文化遺產的調查、收集、整理和研究等工作,制定相應的政策,鼓勵和支持開展非物質文化遺產代表性項目的傳承、傳播;鼓勵和扶持社會力量對非物質文化遺產代表性項目進行挖掘、整理;鼓勵企業和個人建設非物質文化遺產傳承場所和展示場所,舉辦各類展示和展演活動;鼓勵和支持企事業單位、社會團體和個人捐贈非物質文化遺產實物。
  條例草案還對自然遺產及維持其可持續發展的環境保護對象進行了明確,包括以鳴沙山、月牙泉等為代表的風景名勝區、自然保護區、地質公園以及大漠、戈壁、山巒、水系、濕地等,規定任何單位和個人不得破壞、挖掘、買賣或者以其他形式轉讓具有重要科學研究和觀賞價值的地質遺跡;不得破壞自然遺產及周邊的歷史風貌、自然風貌、生態環境。
  長期以來,由于自然環境的變化和人為因素的影響,敦煌的生態環境不容樂觀。隨著旅游業態的發展變化,戶外活動成為時尚,自駕游、徒步探險、汽車摩托車拉力賽等活動對原本脆弱的敦煌生態環境造成了新的威脅。敦煌的生態環境問題,關系著敦煌的生死存亡,關系著莫高窟、月牙泉等人文自然景觀的存續,更關系著敦煌及其周邊縣市、河西走廊乃至整個西北地區的生態安全。但是,目前國家對大漠戈壁、地質風貌等的保護尚無法律法規明確規范。因此,條例草案專門將自然遺產及其可持續發展的空間也作為保護的一項內容,特設專章,從保護范圍、保護方式、禁止的行為等方面,對自然遺產的保護進行了明確規范,力求填補自然遺產保護工作的法治空缺。

  形成政府主導、多元投入共建共享歷史文化名城的良好局面

  2011年以來,省、市、縣先后投入5.3億元,用于敦煌歷史文化名城保護,但這遠遠不能滿足名城保護的需要。為此,條例草案參考云南麗江和大理、湖南鳳凰古城、江蘇周莊等地歷史文化名城保護模式,在加大財政投入的同時,建立多元化的歷史文化名城保護投入機制,引導社會團體及個人積極參與歷史文化名城建設。
  條例草案規定了四種籌措保護資金的方式:省人民政府、酒泉市人民政府和敦煌市人民政府應當將敦煌歷史文化名城保護工作納入本級國民經濟和社會發展規劃,在同級財政預算中安排專項保護經費,并逐年加大投入;在敦煌歷史文化名城保護范圍內進行旅游活動的單位和個人應當繳納歷史文化名城維護費,專項用于敦煌歷史文化名城的建設、維護和管理;鼓勵單位和個人以捐贈、資助、提供技術服務等方式參與敦煌歷史文化名城的保護;鼓勵社會資本對敦煌歷史文化名城資源實施保護性開發利用,發展文化旅游業及相關產業。
  這就將文化遺產和自然遺產保護的資金來源制度化、合法化,進一步擴大保護資金來源,形成政府主導、多元投入,共建共享歷史文化名城的良好局面。

  敦煌市政府負責保護工作,設立保護宣傳日

  敦煌歷史文化名城保護管轄范圍廣闊,保護內容繁多,包括241處文物點、18處歷史建筑、100余項非物質文化遺產代表項目及大漠、戈壁、山巒、濕地、雅丹地貌等獨特自然風貌,涉及財政、國土、環保、林業、水務、文廣、城市執法、規劃、文物等部門及鄉鎮,單靠其中任何一個職能部門,無法統攬全局實施保護,而多頭管理又容易出現管理權限不夠,保護不到位,急需成立獨立的敦煌歷史文化名城保護管理機構。為此,條例草案明確規定:敦煌市人民政府負責敦煌歷史文化名城的保護工作。設立敦煌歷史文化名城保護管理機構,具體承擔敦煌歷史文化名城保護管理工作。
  條例草案進而規定,敦煌市毗鄰的縣(區)人民政府應當加強與敦煌歷史文化名城保護內容相關的歷史文化遺產、非物質文化遺產、自然遺產等的保護,維護敦煌歷史文化名城保護的完整性。
  為營造保護敦煌歷史文化名城的良好氛圍,提高公眾對保護名城重要性的認識,動員全社會共同參與、關注和保護名城,按照2005年12月國務院發布的《國務院關于加強文化遺產保護工作的通知》文件精神,結合國家文化遺產日活動,條例草案規定,每年六月的第二個星期六為敦煌歷史文化名城保護宣傳日。

  罰款或追究刑事責任,法律責任明確

  為加大保護力度,條例草案設置了相應的法律責任。
  條例草案規定,破壞、挖掘、買賣或者以其他形式轉讓古樹名木及自然文化遺跡的,由敦煌歷史文化名城保護管理機構責令改正,造成嚴重后果的,處五萬元以上五十萬元以下的罰款。進入大漠、戈壁、山巒、水系、濕地等自然保護區域進行挖沙、取土、砍伐、放牧、狩獵、捕撈、開墾、采石、葬墳、燒荒等活動的,或者在規定路線和區域之外進行科考、拍攝、探險、娛樂等活動,由敦煌歷史文化名城保護管理機構責令停止違法行為,限期恢復原狀或者采取其他補救措施,沒收違法所得,并處五千元以上五萬元以下的罰款。
  條例草案還規定,國家機關及其工作人員在敦煌歷史文化名城保護工作中,未組織編制歷史文化名城保護規劃和歷史文化街區專項保護規劃,違法調整歷史文化名城保護各類規劃,違法調整歷史文化名城保護范圍,未按照要求履行審批和其他監督管理職責,以及其他濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守的行為,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

 

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