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關于隴南市自然保護區群眾脫貧問題的調研報告
日期:2018年4月28日 來源:本站編輯 點擊:7811
 

2018428在市四屆人大常委會第九次會議上通過

 

主任、各位副主任、秘書長、各位委員:

隴南境內自然保護區數量多、面積大,涉及貧困群眾多,受自然條件和保護區特殊政策的多種制約,脫貧攻堅難度很大。為準確掌握自然保護區內群眾在脫貧攻堅中遇到的困難和問題,對制定符合自然保護區實際、具有較強針對性的脫貧攻堅政策措施提供參考,130日至22日,市人大常委會黨組副書記、副主任田代雄帶領市直相關部門負責同志組成的調研組,深入文縣城關、鐵樓、丹堡、碧口、范壩等8個鄉鎮的15個村,開展了專題調研,并委托其它縣區人大常委會對各自轄區內保護區的情況進行調研,形成了自然保護區群眾脫貧攻堅的認識和建議。現報告如下:

一、基本情況

全市現有自然保護區12個,其中國家級3(小隴山、白水江國家級自然保護區,徽縣永寧河特有魚類國家級水產種質資源保護區省級自然保護區9個(武都裕河、文縣博峪河、文縣大鯢、文縣尖山、康縣大鯢、成縣雞峰山、兩當靈官峽、兩當黑河、禮縣香山省級自然保護區)。總面積48.8萬公頃,占全市國土面積的17.5 %,其中文縣境內4個自然保護區總面積26.3萬公頃,占全縣國土面積的52.7%

全市保護區共涉及63個鄉鎮、306個村、18.1416萬人。其中建檔立卡貧困村173個、占全市貧困村的15%;貧困人口4.851萬人,占全市未脫貧人口31.5萬的15.4%。共涉及耕地38.1萬畝。國家級自然保護區的核心區、緩沖區內沒有村莊和耕地,實驗區內有村莊和耕地,部分省級自然保護區的核心區、緩沖區、實驗區均有住戶和耕地(詳見附表)。

然保護區群眾2017年人均純收入5054元,比全市農民人均純收入6386元低1332元。保護區的村莊主要分布在深山區、石山區和高寒陰濕地帶,自然條件嚴酷,泥石流、冰雹等自然災害頻繁,農民增收難度大,容易遇災返貧。貧困村耕地多數都是山坡地、林緣地和瘠薄易旱地,水澆地和保灌面積幾乎為零,產業基礎薄弱,農作物受野豬等動物毀損現象比較普遍,土地撂荒嚴重,影響貧困人口的穩定脫貧。由于長期受交通和信息封閉、教育文化落后、物質匱乏、不良風俗習慣等問題的影響,部分貧困人口受教育程度低、觀念陳舊、情緒消極,等靠要思想嚴重,內生發展動力不足。在基礎設施建設上,建制村通暢工程實現全覆蓋,但偏遠、人口少的自然村大多未通公路。普遍建有學校和教學點,但由于居住分散,學生上學路途遠,多數孩子由家長陪同在中心鎮或縣城上學,加重了家庭負擔。貧困村學前幼兒園基礎設施建設滯后。建成了一批村衛生室,但居住分散的群眾看病路途較遠。一些貧困村金融便民服務網點、標準化衛生室和綜合性文化中心不健全,一些自然村不通寬帶網絡。

二、存在的問題和困難

從調研情況看,受立地條件、地理位置、道路交通的制約,以及自然保護區環境保護相關政策限制等,保護區的脫貧攻堅工作存在許多問題和困難。

(一)扶貧項目落地難。涉及保護區實驗區的道路、水利、河堤、通訊等項目,按相關法律規定,在按程序辦理進入保護區許可、土地、環評等相關手續后可以實施,但林業、環保、扶貧等部門在辦理審批時互為前置條件,審批手續無法辦理,有些審批部門因環保壓力不敢辦理手續,致使項目無法落地實施。據不完全統計,全市有413個項目、126.7億元投資,因涉及保護區在辦理審批手續中受到影響。如:文縣有185條通自然村公路、111處水利項目(包括73處人飲工程、28處灌溉工程、10處堤防工程)由于涉及實驗區,無法辦理土地預審及環評批復等前置性手續,制約按期完成脫貧攻堅任務。僅文縣就有47個社未通公路,群眾生產生活依然依靠人背畜馱,時常發生摔傷情況,近期就有文縣扶貧辦干部在銀廠村開展幫扶工作時,因通社道路險峻難行,致使兩名幫扶干部摔傷。兩當云屏鄉、站兒巷鄉6個貧困村的公路硬化、河堤等因審批受限,無法實施。此外,由于涉及自然保護區,武九高速等一批帶動地方經濟發展的重大項目前置性手續辦理難度大,制約項目進度。由于項目審批困難,給基層扶貧干部造成兩難困境,實施扶貧項目,就違背保護區項目建設程序;遵守保護區項目建設程序,就完不成脫貧攻堅任務,干與不干都面臨被追責的局面。

(二)發展產業增收難。保護區內群眾大多處在高山林緣地帶,耕地少,主導產業不突出,種植養殖的收益不穩定,有的林下產業發展用地審批、水上網箱養殖審批等相關手續辦理難。有的農產品加工企業因涉及保護區被關停,造成產品加工銷售困難,如文縣碧口片區有10萬畝茶葉,是群眾脫貧致富的主要收入來源,但受環保政策影響,片區內3家茶葉加工廠關停,造成茶農收入減少,產業發展前景不明。另外,隨著自然環境的不斷改善,近年來野生動物大量繁殖,特別是野豬數量增長很快,出現了毀壞農作物、傷人、傷畜等事件。據了解,在白水江自然保護區內近幾年野生動物已致5人受傷、1人死亡,根據《甘肅省陸生野生保護動物造成人身傷害和財產損失補償辦法》,補償標準最高為10萬元。2014年文縣碧口鎮李子壩村一只野生大熊貓咬傷68歲的村民關某,按照10萬元的補償標準遠遠不夠治療等費用,造成矛盾糾紛。群眾反映野豬毀損農作物、中藥材的現象非常普遍,造成嚴重減產,按有關政策規定可以獲得賠償,但由于取證難、手續多等原因,沒有獲得賠償。同時,由于大多數群眾外出務工,導致耕地多年撂荒,有些群眾外出務工困難時,想回鄉發展,但撂荒土地上已經長了樹木,復墾需在林業部門辦理砍伐許可證重新審批,手續辦理困難,影響了群眾增收。

(三)生態資源利用難。依托生態資源,發展鄉村旅游是貧困地區群眾脫貧致富的重要途徑。國家和省市都提出要大力發展旅游產業,帶動貧困群眾加快脫貧致富。隴南自然保護區實驗區面積大、保存著良好的原生態自然風光和民俗風情,是得天獨厚的旅游資源。受保護區政策限制,一些旅游開發項目因保護區準入許可、用地審批、環評審批等手續辦理難而無法實施。如,文縣白馬人民俗文化獨具魅力,近年來在全市的大力保護傳承和宣傳推介下,知名度不斷提升,慕名而來的游客快速增長,但規劃的草河壩演藝文化基地、石門溝農耕文化體驗基地等7個民俗旅游項目,因涉及白水江自然保護區實驗區,配套服務體驗設施用地審批及環評審批困難,制約旅游接待能力,影響群眾增收。兩當云屏、徽縣三灘、成縣雞峰山、武都裕河等地都存在類似問題。

(四)群眾異地搬遷難。保護區內的中老年人由于自幼居住在山高路遠的林區,受教育程度普遍不高,對新知識新技術接受能力差,加之故土情結重,不愿意搬遷。有些群眾因收入低、在山下找不到宅基地、離不開耕地等原因無法搬遷。有些群眾在地方政府的反復動員下勉強搬出,但由于缺乏技能,又遠離耕地,沒有穩定的收入來源,很多人又返回原處。從調研走訪的情況看,年輕一代基本全部外出務工,已不愿在林區生活,林區村莊從長遠來看消亡的趨勢比較明顯;林區居民自發搬到山下,山下群眾進入中心鄉鎮或縣城的人口梯次轉移態勢明顯,但進展緩慢且不平衡。

造成上述問題的主要原因:

一是部分保護區范圍劃定不合理。由于自然保護區規劃時間早,當時相關部門對保護區的認識不夠深刻,甚至出于爭取項目投資的目的,申報自然保護區時程度不同地存在人為擴大功能區規劃面積等問題,將一些人類活動頻繁的鄉鎮所在地、村莊、交通干道、耕地、已建成的水電站、水上航道及庫區劃入了保護區范圍。這些村莊在保護區設立前已長期存在,一些水電站、農產品加工廠在保護區成立前已經建成運行,對劃入保護區意見很大。如:文縣大鯢省級自然保護區將10個行政村、1204戶、5419人劃入核心區,將2個鄉政府所在地、11個行政村、1273戶、5722人劃入緩沖區;將過境的國道212線部分路段和保護區建立前已經建成運行的碧口水電站、漢坪咀水電站、白龍江航道、碼頭等劃入了保護區核心區和緩沖區,既不利于保護區的管理,也不利于主要保護對象的重點保護,還制約了當地經濟社會的發展。禮縣香山省級自然保護區于1992年成立,總面積11330公頃,但未做過功能區劃界定,邊界范圍不清。2012年,縣環保部門編制的功能區劃報告,將面積擴大為28654公頃,核心區、緩沖區、實驗區存在大量的農田、居民點、道路等,人口密度大,人為活動頻繁,大部分地段不具備建立自然保護區的條件。201610月,環保部西北督查中心對香山自然保護區提出了批建程序不符合法律法規,保護區范圍邊界、功能區劃和資源底數不清,要求銷號或開展保護區重新確認工作的整改要求。目前省政府已將市、縣政府關于重新確認香山省級自然保護區的請示批轉環保廳、林業廳審查。小隴山國家級自然保護區與徽縣三灘省級地質公園范圍重疊,重疊區域面積127.0293平方公里,占小隴山自然保護區總面積的39.82%另外,部分自然保護區管理機構不健全。比如成立于1992年的文縣尖山省級自然保護區,成立于2005年的成縣雞峰山省級自然保護區,成立于1992年的兩當縣靈官峽省級自然保護區,一直存在有機構、無編制、無人員、無經費等問題,管理工作由縣林業局負責,日常工作由當地林場代管,嚴重影響自然保護區日常工作開展。

二是省上一些政策制約大。近年來一些省直部門從自己行業部門的角度制定出臺了一些政策文件,這些政策措施存在“層層加碼”和“一刀切”的問題,既缺乏法律依據,也不符合基層實際,導致保護區內的眾多扶貧項目難以落地實施,嚴重影響精準脫貧和貧困地區發展。例如《甘肅省國土資源廳關于明確土地利用總體規劃調整完善和建設項目用地預審中涉及保護區有關事項的通知》(甘國土資規劃發〔201715號)文件,規定“凡項目擬用地范圍占用各級各類保護區的,一律不予通過用地預審”,這一政策堵死了自然保護區群眾脫貧致富的路子。《中共甘肅省委辦公廳、甘肅省人民政府辦公廳關于印發甘肅省貫徹落實中央壞境保護督查反饋意見整改方案的通知(甘辦發〔201738號)第61條規定“水利部門暫停辦理河道采砂許可證,國土資源部門暫停砂石資源拍賣”,這一規定堵死了經濟社會發展的一些合理需求。

三是部分干部認識不到位。在中央和省市環保督查的高壓態勢下,一些部門和領導干部把生態環境保護和經濟社會發展人為地對立了起來,為了在生態環境保護上不出事,凡涉及到自然保護區的問題不問青紅皂白,采取“一禁了之”的措施,給脫貧攻堅、項目建設、經濟發展都造成了嚴重影響。

三、對策建議

習近平總書記指出:“堅決打贏脫貧攻堅戰。讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾”。自然保護區的4.85萬貧困群眾,受制于自然的和政策的雙重制約,成為脫貧攻堅最難啃的硬骨頭。我們必須認真貫徹黨的十九大精神,堅持“人與自然和諧共生”的基本方略,認真踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念,正確處理好生態保護與脫貧攻堅的關系,切實解決好保護區群眾脫貧問題,確保不拖全市后腿,努力走出一條生態保護與精準扶貧雙贏的新路子。

(一)從解決思想認識入手,正確處理好生態保護與脫貧攻堅的關系,著力解決“群眾守著綠水青山過苦日子”的問題。習近平總書記指出,“正確處理好生態環境保護和發展的關系,是實現可持續發展的內在要求,也是推進現代化建設的重大原則。”“綠水青山和金山銀山決不是對立的,關鍵在人,關鍵在思路”。“為什么說綠水青山就是金山銀山?‘魚逐水草而居,鳥擇良木而棲’。如果其他各方面條件都具備,誰不愿意到綠水青山的地方來投資、來發展、來工作、來生活、來旅游?從這一意義上說,綠水青山既是自然財富,又是社會財富、經濟財富”。總書記在貴州調研時還指出,一些地方生態環境基礎脆弱又相對貧困,要通過改革創新,探索一條生態脫貧的新路子,讓貧困地區的土地、勞動力、資產、自然風光等要素活起來,讓資源變資產、資金變股金、農民變股東,讓綠水青山變金山銀山,帶動貧困人口增收。習近平總書記的這些重要思想,為有效解決生態環保與經濟社會發展的矛盾指明了方向,我們既要充分考慮主要保護對象的生態需要,又要兼顧到當地經濟社會發展和貧困群眾的生產生活需要,做到尊重歷史、實事求是、辯證看待、科學規劃、有效管理,努力實現人與自然和諧發展。

(二)從精準運用和落實政策入手,正確處理對上負責與對下負責的關系,著力解決執行政策法規“一刀切”的問題。《中華人民共和國自然保護區條例》《甘肅省自然保護區管理條例》等法律法規是自然保護區各項工作的法律依據,要完整、全面、準確地認識理解和貫徹落實,既不能以發展為由,破壞自然環境;也不能以保護為由,因噎廢食,搞“一刀切”,封死自然保護區內群眾發展的出路。

1.合理調整保護區范圍。根據《中華人民共和國自然保護區條例》第五條:“建設和管理自然保護區,應當妥善處理與當地經濟建設和居民生產、生活的關系”,第十五條:“自然保護區的撤銷及其性質、范圍、界線的調整或者改變,應當經原批準建立自然保護區的人民政府批準”以及《甘肅省自然保護區管理條例》《甘肅省人民政府辦公廳關于印發甘肅省省級自然保護區調整管理規定的通知》的相關規定,對自然保護區的范圍進行重新核查和調整,將保護區內不適合野生動植物保護區域的鄉鎮、村莊、交通干道、耕地、大型水電站及庫區等調整出保護區。對有些實際上沒有保護價值的自然保護區,如文縣尖山省級自然保護區,建議撤銷。

2.加快實驗區內允許建設的生產生活設施和民生扶貧項目審批進度。根據《中華人民共和國自然保護區條例》第十八條:“緩沖區外圍劃為實驗區,可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動”,第三十二條:“在自然保護區的核心區和緩沖區內,不得建設任何生產設施。在自然保護區的實驗區內,不得建設污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施;建設其他項目,其污染物排放不得超過國家和地方規定的污染物排放標準”,以及《甘肅省自然保護區管理條例》第十七條:“自然保護區內的居民應遵守自然保護區的有關規定,在不破壞環境資源的前提下可以在實驗區劃定的區域內從事生產、生活活動”的規定,加快推進保護區實驗區內的公路、水利、通訊、旅游等民生項目建設的審批和建設。針對脫貧攻堅任務重、時間緊的實際情況,建議進一步簡化審批程序,下放審批權限,提高審批效率,將由國家審批的民生項目審批權下放到省級,由省級審批的民生項目審批權限逐級下放到市縣,由相關部門實行特批許可,對道路、水利、通信、學校等一些公益項目實行縣級備案制,以促進保護區經濟社會健康協調可持續發展。

3.落實自然保護區野生動物意外傷害保險和農作物保險制度。《中華人民共和國野生動物保護法》第十九條規定:“因保護本法規定保護的野生動物,造成人員傷亡、農作物或者其他財產損失的,由當地人民政府給予補償。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。有關地方人民政府可以推動保險機構開展野生動物致害賠償保險業務。有關地方人民政府采取預防、控制國家重點保護野生動物造成危害的措施以及實行補償所需經費,由中央財政按照國家有關規定予以補助。”但此條規定落實并不到位。建議將野生動物造成人身傷害的賠償標準提高到與交通事故相同的賠償標準;落實野生動物毀壞保護區群眾農作物的保險制度,簡化賠償認定程序,使受到野豬等動物毀損的農作物能得到補償,保障保護區群眾的實際利益。

4.撤銷或變更影響扶貧攻堅項目實施的文件。對嚴重影響和制約扶貧項目實施的《甘肅省國土資源廳關于明確土地利用總體規劃調整完善和建設項目用地預審中涉及保護區有關事項的通知》(甘國土資規劃發〔201715號)關于“凡項目擬用地范圍占用各級各類保護區的,一律不予通過用地預審”的規定,與上位法沖突,建議予以撤銷;對《中共甘肅省委辦公廳、甘肅省人民政府辦公廳關于印發甘肅省貫徹落實中央壞境保護督查反饋意見整改方案的通知(甘辦發〔201738號)第61條“水利部門暫停辦理河道采砂許可證,國土資源部門暫停砂石資源拍賣”的規定,建議明確時限,恢復審批。同時,針對國土、林業、環保等部門在項目審批中互為前置條件,推著申報方轉圈、無法辦理的問題,建議進一步明確審批流程和審批時限。

5.健全保護區管理機構根據《中華人民共和國自然保護區條例》第二十一條:“有關自然保護區行政主管部門應當在自然保護區內設立專門的管理機構,配備專業技術人員,負責自然保護區的具體管理工作”,以及《甘肅省自然保護區管理條例》第五條:“經批準建立的自然保護區應當設立管理機構,負責自然保護區的具體管理工作”的規定,對尚未成立管理機構的省級自然保護區,由編制部門牽頭協調落實編制,由地方政府配備工作人員,保障管理工作正常開展。

(三)從完善配套扶持政策入手,正確處理普惠與特惠的關系,著力解決自然保護區脫貧攻堅特殊難題。針對保護區群眾脫貧攻堅面臨的特殊困難,有針對性地制定出臺一些扶持政策,加大支持力度,加快脫貧進度。

6.實施自然保護區全域退耕還林。加大退耕還林力度,將自然保護區貧困村除村莊周圍、川壩河谷地帶外的土地,全部納入退耕還林范圍,并申請在省級配套資金上重點加大對保護區貧困村退耕還林的補助力度,緩解貧困地區群眾增收壓力。

7.提高保護區森林生態效益補償標準。目前,我市實施的森林生態效益補償按15/畝執行,資金來源為中央財政撥付,省級財政沒有配套。據了解,部分省級財政已落實配套貼補,四川省補償標準達到30/畝,廣東省達到90/畝。建議爭取過國家和省財政支持,建立公益林補償標準隨財政水平提高的遞增機制,將保護區森林生態效益補償標準提高到30/畝。

8.增加生態護林員指標。我市現有省上下達的生態護林員指標1050名。建議根據全域退耕還林面積大小,增加生態護林員指標,確保保護區內涉及退耕還林的建檔立卡貧困戶每戶落實生態護林員1-2人。另外,白水江國家自然保護區目前聘用兼職護林員111人,工資標準為6000/人年,沒有劃撥生態護林員名額,建議給白水江國家級自然保護區以及小隴山國家級自然保護區劃撥生態護林員名額,用于聘用建檔立卡貧困人口擔任護林員,實現脫貧。

9.實施能源替代補償政策。2015年以來白水江保護局實施了鐵樓鄉草河壩村、碧口鎮李子壩村等四個村替代能源液化氣灶具發放項目,大幅減少了薪柴使用量,有效保護了森林生態。建議對保護區內所有的村都實施替代能源液化氣灶具發放,并對群眾在生產生活用電上給予電價補貼,鼓勵群眾在取暖、做飯等方面使用清潔能源,以減少對保護區林木的破壞。

10.加大異地搬遷力度。對核心區、緩沖區內的群眾實行整體搬遷,搬遷補償由設立保護區的同級財政解決。對分散居住在保護區內的農戶進行生態移民,積極宣傳新疆團場招錄新職工有關政策,對有新疆招工意向的群眾給予每人2.5萬元的補助。對整村生態移民的,建議在移民地建立生態移民村,集中安置,并給予獎勵補助。對就近移民搬遷的群眾,進行易地搬遷,并提高搬遷補償標準。探索進城入鎮+原地配置20平方米左右過渡性生產周轉房模式,讓他們既享受更好的教育、醫療等公共服務,又消除生產之憂,確保遷得出、穩得住,穩定脫貧致富。

11.加大產業扶持力度。加大對保護區貧困村各類特色產業扶持力度,在1000億元產業扶貧貸款和500億元產業基金方面予以傾斜支持。推進農村“三變”改革,推動保護區耕地、林地規模經營,使撂荒土地能有租金收入。發揮林區優勢,大力發展林下種植養殖、中藥材、退耕還茶等產業;不斷創新旅游業態和帶貧模式,促進鄉村旅游業快速發展,培育“獨一份、特別特、好中優、錯峰頭”的特色產業和產品。

12.激發脫貧內生動力。堅持扶貧同扶志扶智相結合,加大對保護區群眾的宣傳、教育、引導力度,讓他們正確理解和準確掌握自然保護區法律法規和國家的環保政策,自覺保護良好的生態環境和動植物資源;正確理解和準確掌握扶貧政策措施,樹立自力更生的信念,增強脫貧致富的主動性。加大對保護區內青壯勞動力的技能培訓力度,使他們能掌握一技之長,能在城鎮穩定就業,并積極探索建立對保護區群眾勞務輸轉的補償機制。

13.切實強化組織保障。建議建立由地方政府與自然保護區主管部門、管理機構之間的聯席會議制度,暢通協調聯絡途徑,定期會商研究保護區發展和貧困群眾脫貧問題,形成齊抓共管的工作合力。積極鼓勵社會力量參與保護區群眾脫貧攻堅,支持環保社會組織在保護區開展社區共管共建項目,助力群眾脫貧致富。充分利用各類媒體,加大保護區內群眾脫貧的現狀、困難、舉措、成效以及先進典型的宣傳力度,提高社會各界重視程度,營造良好輿論氛圍。

 

 

 

 

 

 

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